Este resumen de dos páginas sintetiza las principales modificaciones propuestas para las empresas, con la opción de poder profundizar sobre cada tema en los links pertinentes.
Días atrás entró al parlamento el proyecto de ley de urgente consideración (LUC). La fecha de ingreso no es menor, pues la particularidad de esta iniciativa es que debe ser tratada en cierto plazo rígido (aprox. 90 días, dependiendo de eventuales cambios que proponga cada cámara) y si dentro de ese plazo el Poder Legislativo no vota expresamente rechazarla o sustituirla, será aprobada como ley tal como fue enviada por el Poder Ejecutivo. Por eso, dada la brevedad de plazos, con toda seguridad esta LUC dominará la palestra durante los próximos tres meses, quitándole un poco de cartelera al COVID.
Este informe no comentará todos los temas abordados en los 501 artículos de la LUC, sino que sólo se detendrá en los principales cambios que prevé para el mundo empresarial. Y no es que a este no le afecte la ‘regla fiscal’ que fija la LUC para control del gasto público, o las reformas del sistema educativo o en seguridad pública, o la proyectada desmonopolización de la importación y refinación de petróleo y sus derivados. Al contario, pues con ellas se aspira forjar cambios a nivel macro en el largo plazo, que son las transformaciones más lentas pero que dan los mejores frutos en la economía. Sin embargo, analizarlas aquí excedería el cometido de esta apretada síntesis, máxime cuando tales reformas serán suficientemente abordadas por el arco político y su cobertura de prensa.
Así, el primer aspecto saliente de la LUC son los cambios a la normativa de inclusión financiera y prevención de lavado, en particular en dos temas puntuales: (1) ampliar el uso del dinero en efectivo, permitiendo optar por ese medio para el pago de nómina, honorarios profesionales y algunos otros casos específicos, y paralelamente elevar de cuatro a cien mil dólares el tope en que un negocio cualquiera pueda no ser ‘bancarizado’, lo cual se amplía aquí; (2) alivianar las exigencias de control del origen de fondos y prevención de lavado en operaciones con valores ya depósito en instituciones financieras. Se desarrolla este gravitante asunto aquí, pues esta suavización de controles chocaría con las recomendaciones del GAFI (cuyo eventual incumplimiento no estaría exento de consecuencias), careciendo de justificativo mantener la severidad de control al sistema financiero, pero liberárselo al privado. Habrá que estar muy atentos a la discusión que dé nuestro parlamento, pero también aguardar el impacto que vendrá de afuera, al estar ante estándares que en buena medida impone la regulación bancaria internacional.
Otro tema central de la LUC son las normas sobre relaciones laborales. La novedad medular sin duda es la prohibición de ocupar el lugar de trabajo, equiparando al empleador privado con el público que ya tiene norma en tal sentido, dando rango legal a esta cuestión ya laudada en jurisprudencia, según el sonado precedente de la (des)ocupación de la propia Suprema Corte. Se amplía al respecto aquí, adelantando posición sobre la clara legalidad de esta norma, en vista a ciertos anuncios de que esta norma será sometida a test de constitucionalidad ante la Corte. Por su parte, la LUC incluye una norma expresa que prohíbe los “piquetes”. Existía ya profundo consenso en que esta medida de protesta no podía afectar el legítimo derecho de terceros, lo cual ahora la LUC recoge legislativamente del modo indicado aquí, buscando evitar que prolifere esta práctica tan habitual allende el Plata. Por último, la LUC añade una norma que permitirá que una persona en jubilación también pueda percibir salario, en los supuestos de cúmulo y deducción que se detallan aquí.
Otra buena parte de la LUC se destina a normas sobre el funcionamiento interno del Estado, donde entre otros, se crea el Ministerio de Aguas, se modifica el estatuto de varias entidades (Ursec y Ursea, por citar algunos), se unifican las compras estatales bajo la órbita de una misma entidad (Agencia de Compras). Entre esas muchas normas, hay dos temas que merecen especial destaque: los cambios al régimen de contratación administrativa que se indican aquí, y las normas que perfeccionan detalles del régimen legal de la participación público-privada (PPP) comentadas aquí. Es evidente que el objetivo de la LUC ha sido agilizar estos institutos, en particular éste último, que ha sido un dinamizador esencial de nuestra economía, como lo muestran los 13 proyectos PPP que están hoy en marcha por importe total cercano a los US$ 2000 millones.
Por otra parte, la LUC introduce cambios al Derecho Civil tradicional. De un lado, proyecta varios cambios al régimen de prescripción, aggiornando una normativa que viene desde el propio origen del Código Civil y Comercio, promulgados hace ya un siglo y medio, según se amplía aquí. Por otra parte, introduce un novedoso régimen de arrendamientos de vivienda sin garantía. Con esta medida se busca fomentar el acceso a la misma por arrendatarios, pero balanceando a la vez el interés del arrendador, a quien se lo beneficia con una mayor rapidez en el proceso de desalojo para recuperar el inmueble, de la forma que se detalla aquí.
Un aspecto también relevante de la LUC es la modificación al régimen de titularidad de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias, donde en buena medida se retorna al régimen previo a la Ley 18.092. En efecto, en esa norma se exigía que el titular solo sea una persona física o sociedades donde éstas pudieran ser claramente identificables y responsabilizadas. Ahora con la LUC se modificaría, admitiendo que la tierra pueda estar a nombre de sociedades con acciones nominativas cuyo accionista pueda también ser una sociedad con acciones nominativas, como se amplía aquí. Quizás quede algún detalle a aclarar en vía reglamentaria, estando ante un tema que ha generado honda sensibilidad no sólo aquí sino en el mundo entero, balanceando en ello nuestro interés en atraer inversión extranjera del sector.
Un tema final de la LUC es consagrar el derecho a la ‘portabilidad numérica’, es decir la libertad del usuario a mantener su número de celular con independencia de la compañía que provea el servicio, según se amplía aquí.
No se agotan en éstos los cambios que propone la LUC, ni hay certeza de que todos sortearán con éxito el debate parlamentario. Pero seguro era importante bajar a tierra los puntos medulares que el proyecto propone para el mundo empresarial, antes del estallido que generará esa discusión partidaria, que se augura muy acalorada. Será pues hasta dentro de pocos meses, cuando baje la polvareda que levantará ese debate parlamentario, y sepamos qué quedó aprobado como ley.
La LUC incluye importantes cambios a la Ley N°19.210 de Inclusión Financiera (“LIF”), que pueden resumirse en los siguientes puntos:
La LUC habilita, nuevamente, el efectivo como un medio admisible para el pago de haberes salariales, permaneciendo los demás principios consagrados en la LIF sobre el pago de nómina.
Es decir: (i) sigue siendo derecho del empleado la opción de elegir el medio de pago del salario, (ii) el medio de pago será acordado con el empleador al tiempo de iniciar la relación laboral, y (iii) la vigencia de la elección será anual, o sea se mantiene 12 meses y se prorroga en plazos iguales hasta tanto el empleado no acuerde otro medio, cuando se vence cada término.
En caso del trabajador optar por acreditación en cuenta o instrumento de dinero electrónico, será también derecho del empleado escoger la institución financiera o emisora de dinero; si no elije, lo podrá hacer el empleador por él, hasta tanto el trabajador ejerza su opción que también tendrá vigencia por un año.
En buen romance, el régimen de la LIF se mantiene, salvo por permitir la opción que el trabajador escoja el pago en efectivo. Ahora, convendría que la propia LUC o en reglamentación posterior, se aclare el régimen transitorio de quienes ya tengan pago de salario ‘bancarizado’ pero deseen pasarse al efectivo, tema que la LUC no aborda.
Al igual que en el pago de nómina, la LUC habilita que el profesional pueda optar por recibir el pago de sus honorarios profesionales en dinero en efectivo, salvo que elija hacerlo mediante medios de pago electrónico o acreditación en cuenta o en instrumento de dinero electrónico, como lo dispone actualmente la LIF.
Es de notar que la LUC no prevé ningún límite económico a esa elección. Ello no es algo menor, considerando la restricción que sí existe en la LIF y la LUC de que todo negocio superior a cien mil dólares deba ser bancarizado, de lo cual los honorarios hoy estarían excluidos. Es decir que, bajo la redacción actual, operaciones encima del umbral legal no pueden ser pagas en efectivo, a no ser que sean honorarios profesionales, que podrían ser siempre en efectivo cualquiera sea el monto a pagar.
Ayudaría que en la discusión parlamentaria se aclare este punto, así tutelar las exigencias planteadas por profesionales para facilitar su cobro de haberes, pero a la vez mantener la exigencia de bancarización cuando los honorarios sean superiores a ese tope legal (que la LUC fija en US$ 100.000), pues no parece haber justificativo jurídico ni sustancial para excluirlas de la regulación general.
En el artículo 42 de la LIF establece que todos los pagos que realizará el Estado a proveedores de bienes o servicios, de cualquier naturaleza, deben cumplirse a través de acreditación en cuenta, salvo cuando el pago del precio se pacte al contado y su monto sea inferior al 15% del límite máximo establecido en el literal B) del artículo 33 del TOCAF.1 Siguiendo la regla de permitir la elección al acreedor, la LUC modifica esa norma, eliminando la obligación de pagos en cuenta salvo cuando así opte el proveedor, escogiendo esa modalidad.
La LUC amplió considerablemente el monto mínimo a partir del cual no se podrá utilizar el efectivo para la cancelación de toda operación o negocio jurídico entre cualquier parte contratante; el límite actual de UI 40.000 (US$ 4.000 aprox. a hoy)2 se elevaría a unos US$ 100.000.
La LUC aclara adicionalmente que esta restricción será de aplicación en las sociedades comerciales, respecto de los ingresos o egresos de dinero por aportes de capital, con o sin prima de emisión, aportes irrevocables, adelantos de fondos, reintegros de capital, pago de utilidades, pagos de participaciones sociales por concepto de exclusión, receso, reducción, rescate, amortización de acciones, u otras operaciones similares previstas en la ley de sociedades comerciales, por un importe igual o superior al equivalente a USD 100.000.
Como se indicó, convendría que la discusión aclare si esta restricción de cuantía aplica a los honorarios profesionales y pago a los proveedores del Estado, siendo el actual un umbral bastante cuantioso. Nótese que este límite de cuantía se proyecta aplicar a cualquier negocio jurídico, por lo que debe darse justificación suficiente para toda eventual excepción. Quizás bastaría zanjar este punto extendiendo el tope de US$ 100.000 a toda operación sin exclusiones, alineando nuestra regulación a los estándares globales de bancarización.
Finalmente, la LUC deroga los artículos 17, 36, 36 BIS, 37, 38, 39, 40, 41, 41 BIS, 43, 44 y 46 de la LIF. De esta manera, se instaura el sistema de libertad absoluta en el sistema de pagos, lo cual habilitará la elección de medios de pago para la realización de, entre otras, las siguientes transacciones, limitadas actualmente en el régimen de la LIF:
En línea con este régimen de libertad absoluta, la LUC deroga el artículo 46 de la LIF, que es el régimen de multas impuesto para incumplimientos de lo previsto en dicha norma. En efecto, la LIF establecía que el incumplimiento de la obligación de realizar los pagos en las formas previstas en la misma será sancionado con multas. La LUC declara solidariamente responsables tanto a quienes paguen como a quienes reciban dichos pagos, salvo en los casos de pago de honorarios profesionales y trabajadores que presten servicios fuera de la relación de dependencia, en los que únicamente será responsable la parte que reciba los pagos.
La LUC propone insertar un segundo inciso al art. 17 de la Ley integral de lavado de activos N° 19.574, permitiendo medidas simplificadas de debida diligencia cuando en una operación, el pago se "efectúe con instrumentos de pago relativos a dinero u otros valores depositados en instituciones financieras supervisadas por el Banco Central del Uruguay".
Ante todo, cabe advertir que las ‘medidas simplificadas de debida diligencia’ no son cosa nueva en la ley actual, y que con ellas no se contravienen estándares internacionales. En efecto, el citado art. 17 ya admite tales medidas, y el artículo 18 indica las condiciones de su aplicación, pero siempre vinculadas a situaciones de bajo o nulo riesgo de lavado de activos o financiamiento del terrorismo (“LA/FT”). Sólo en tales casos puntuales se permitía ‘suavizar’ medidas.
Sin embargo, la actual LUC amplía tal suavización también a toda operación que se realice con valores ya depositados en el sistema financiero, es decir, sin vinculación al nulo riesgo de LA/FT. El fundamento de la propuesta parecería ser escuchar los reclamos del sector no financiero, respecto a que se colocaba en sus hombros una pesada carga de control de sus clientes. El proyecto, pues, zanjaría tal situación, alivianando cuando trata de operaciones con fondos ya en el sistema financiero.
Pero ya los operadores financieros y expertos en la materia han levantado su voz contra la modificación de la LUC, señalando ser inconveniente y contraria a los estándares universales que Uruguay ha aceptado este último tiempo.
Dicha oposición se basa en que: (a) no condice con la normativa internacional del sistema financiero, que podría exponer a que se nos reimplanten sanciones que habíamos aventado, (b) la norma chocaría contra la recomendación N° 22 del GAFI que establece que ciertos sectores no financieros también deben colaborar en la prevención del riesgo de LA/FT al mismo nivel que los sectores financieros; (c) contraviene la recomendación N° 1 de GAFI que propone aplicar procesos que controlen el riesgo de LA/FT desde un “enforque de riesgo”; y (d) implica un retroceso en la distribución de cargas de colaboración, que pesan actualmente por igual al sector financiero y al no financiero, sin nada que justifique sólo recargar a aquél y no a éste.
Dichas objeciones parecen ser de recibo, al alterar el régimen de LA/FT cuya fuente universal son las recomendaciones internacionales a las que nuestro país necesariamente debe afiliarse.
Nótese que en la recomendación 1 de GAFI se propone el “enfoque de riesgos”, lo cual implica realizar un análisis de los diferentes sectores de la economía, exigiéndole a todos el control de riesgos y medidas de debida diligencia. Sin embargo, este aporte de la LUC se aparta de dicho enfoque internacional, pues exonera de control de debida diligencia por el solo hecho que los instrumentos de pago provienen de una institución financiera, más allá del riesgo de la operación puntual que se está llevando a cabo. Por ejemplo: en una operación inmobiliaria cuyo pago provenga de una institución financiera, con este régimen de la LUC se permitirá a los actores intervinientes tomar medidas simplificadas, sin importar el riesgo en la operación de fondo, o si el monto es alto o bajo, o si participan extranjeros o nacionales, o si son físicas o jurídicas; todo eso dejará de ser relevante.
El enfoque basado en riesgos (recomendación GAFI) exige que, a mayor riesgo, mayor intensificación de las medidas de debida diligencia, y a menor o nulo riesgo, medidas menos intensificadas o simplificadas de debida diligencia. La norma propuesta en la LUC no evalúa los riesgos, sino que permite las medidas simplificadas por el solo hecho de que los fondos provengan de una institución financiera.
Y a lo anterior se suma la recomendación Nº 22, que también parece claro ser contraria al proyecto de la LUC, pues recomienda que los requisitos de debida diligencia y mantenimiento de registros se apliquen a los llamados sujetos obligados no financieros, los cuales a partir del artículo propuesto podrían disminuir sus controles.
Pero si bien la norma presenta objeciones, no compartimos que por sí solas nos llevarán a integrar la lista de países no cooperantes en materia de riesgo de LA/FT, como han augurado ciertos entendidos. Si bien se comparte el análisis de fondo respecto a la norma y que contraviene recomendaciones aplicables universalmente, es prematuro creer que se reconsidere ser incluidos en dicha lista. En nuestra opinión, Uruguay ha aprobado un importante conjunto de normas, que implicaron cambios jurídicos radicales y procesos administrativos de mucha importancia para adaptarse a los estándares de GAFI y evitar caer en cualquier lista de país no cooperante o de bajos controles en materia de lavado.
Creemos ese antecedente será de mucha valía, en caso que se plantee otra vez ese riesgo a nuestro país.
Y sin querer restarle importancia a la modificación, hay seguridad que ante el menor peligro que dicho riesgo se configure, y se replantee que nuestro país deba ser incluido en dichas listas, este agregado será desechado de inmediato.
De lo contrario, de nada hubiera servido todo el trabajo, esfuerzo e inversión llevado adelante por el Estado en los últimos años
Artículo 397. (Libertad de Trabajo y derecho de la dirección de la empresa). El Estado garantizará el ejercicio pacífico del derecho de huelga, el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los respectivos establecimientos y el derecho de la dirección de las empresas a ingresar a las instalaciones libremente.
El artículo proyectado viene, por un lado, a garantizar el derecho de huelga para los trabajadores que adhieran a la medida de conflicto, y a la vez amparar el derecho de los empleados que deseen trabajar, así como también a que la dirección de la empresa pueda ingresar a las instalaciones libremente durante la medida.
Si bien la norma regula cualquier ejercicio del derecho de huelga en sentido amplio, su eventual campo de aplicación se dará en el marco de las medidas de ocupaciones de lugares de trabajo, ya que se hace referencia al derecho que tienen los que no adhieren a la medida de conflicto, a ingresar a las instalaciones de la empresa y mantener sus tareas laborales habituales.
Este artículo pretende, por un lado, evitar las ocupaciones de los lugares de trabajo que se han venido dando desde que se derogó, en el año 2005, un Decreto del año 19663 que permitía el desalojo por la fuerza pública cada vez que se producía una medida de ocupación de una empresa. En la actualidad, cuando se produce una ocupación de empresa, ésta debe acudir a la Justicia civil mediante una acción de amparo, a los efectos de lograr el cese de la ocupación. Y por lo general la jurisprudencia ha fallado favorablemente a estas acciones de amparo, sosteniendo que la ocupación afecta otros derechos constitucionalmente protegidos, como el derecho de propiedad y libertad de empresa que tiene el propietario, así como la libertad de trabajo de los no adherentes a la medida, libertades que deben primar cuando la ponderación de unos y otros así lo requiera. Es decir que esta norma está precedida de varios antecedentes jurisprudenciales en ese mismo sentido. Parece conveniente que se regule el tema en vía legal, así evitar a los afectados tener que recorrer el espinoso camino del amparo, que también complejiza el normal actuar del juzgado donde toque sustanciar esa extraordinaria acción.
Asimismo, con esta nueva normativa se pretende levantar, en parte, las observaciones que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) había realizado al Uruguay4, a raíz de una queja presentada por algunas de las principales cámaras empresariales, indicando: “el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar de trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma”.
Véase, incluso, que el texto de la norma es muy similar a la exigencia de la OIT en cuanto a las condiciones que deben existir en el marco del derecho de huelga y, más precisamente, ante una ocupación de un lugar de trabajo.
El artículo comentado no merece objeciones desde el punto de vista de su constitucionalidad, ya que, por un lado, garantiza el ejercicio del constitucional derecho de huelga a los trabajadores que realicen medidas de conflicto, con el único requisito que la misma se desarrolle de forma pacífica, exigencia que en ningún caso puede interpretarse como una limitación ni restricción alguna al derecho de huelga.
En este sentido, vale recordar que, en el año 2010, luego de una ocupación que se diera en la Suprema Corte de Justicia, el Poder Ejecutivo de aquel entonces reguló el desalojo de dependencias públicas en general, sin importar el tipo de actividad que se desarrolle en dicha oficina estatal, ya fueren esenciales o no, cuando hubieran sido ocupadas por trabajadores5.
Este decreto fue cuestionado por darle un diferente tratamiento a la ocupación de los lugares de trabajo cuando el empleador era el Estado, ya que, en la actividad privada, la solicitud de desalojo al Ministerio de Trabajo a través de la fuerza pública está supeditada a que la medida de ocupación ponga en “grave riesgo” la vida, seguridad o salud de toda o parte de la población, o afecte “seriamente” el orden público6. Pero cuando el Estado es el empleador, para lograr la desocupación inmediata alcanza el hecho que no se arribare a una conciliación previa. Una desigualdad de trato que era claramente injustificada, y por eso entendemos que hace bien la LUC en ponerle fin.
En definitiva, se trata de una saludable norma con adecuada armonía a todos los intereses en disputa, asegurando el derecho de huelga, pero sin afectar los derechos de otros terceros que merecen igual tutela.
Si bien se anunció que se promoverá la inconstitucionalidad de esta norma, confiamos la Corte lo rechazará, en aplicación a vasta jurisprudencia que ya recogía esta solución al caso concreto.
Artículo 491. Declárase ilegítimos los piquetes realizados en espacios públicos o privados que afecten la libre circulación de personas, bienes o servicios.
El Gobierno anterior, más precisamente en el año 2017, había dictado un Decreto7 que impedía cualquier medida de protesta que pretendiera obstaculizar o interrumpir el tránsito de personas, vehículos u objetos de cualquier naturaleza, disponiéndose la participación de la autoridad policial a tales efectos.
Dicho decreto establecía que lo reglamentado no era aplicable a las situaciones previstas en el Artículo 57 de la Constitución de la República, lo que significaba que la autoridad policial no intervendría ante piquetes que se realizaban al amparo del derecho de huelga.
En este sentido, el referido decreto se había pronunciado respecto a la legalidad del piquete como medida de huelga amparada en el artículo 57 de la Constitución. Ello era discutible dado que la jurisprudencia, en su mayoría, sostenía que el piquete como medida de lucha gremial es una modalidad "ilegítima" y que no puede ser considerada dentro del derecho de huelga amparado especialmente en la Constitución.
Ahora bien, el artículo de la LUC declara “ilegítimos los piquetes realizados en espacios públicos o privados que afecten la libre circulación de personas, bienes o servicios”, sin distinguir entre los que se dan en el acceso a una empresa o establecimiento o en otros espacios públicos o privados, dando una generalidad recomendable ante una medida reprobable en todo caso.
En este sentido, la norma viene a regular al piquete como medida de huelga o protesta, prohibiendo aquellos que interrumpen la libre circulación de personas, bienes o servicios, con el fin de bloquear la actividad de una empresa.
En cambio, en principio serían admisibles los actos en los cuales una o más personas, actuando en su propio nombre o en nombre de un sindicato o en la consecución de un conflicto laboral, asistan a un lugar donde su empleador trabaje o realice su actividad, si ello tiene el sólo propósito de obtener o comunicar, de forma pacífica, cierta información puntual o para persuadir a cualquier persona a trabajar o dejar de hacerlo.
Luce claro que el límite es lo pacífico, es decir, poder protestar libremente, pero sin afectar libertades básicas de terceros, incluyendo la circulación que es la que obstaculiza el piquete.
Confiamos en que esta iniciativa se hará ley, marcando el límite contra esta medida que tanto se ha proliferado en el vecino país, afectando a terceros que muchas veces no tienen injerencia ninguna con aquello por lo que se protesta.
La LUC establece una importante modificación en el artículo 28 de la Ley 15.800, incorporando un agregado con la finalidad de posibilitar que un trabajador pueda percibir jubilación y simultáneamente continuar trabajando, percibiendo un salario por una actividad aparada a la misma caja (BPS, Caja Bancaria, Caja Profesional, Caja Militar, etc.).
A ese fin se hace un agregado al artículo 28 de la Ley 15.800, por el cual se faculta al Poder Ejecutivo a establecer un régimen de compatibilidad entre la jubilación y el salario por una actividad remunerada amparada a la misma caja, estableciendo determinadas bases que se indican en el propio artículo. De aprobarse esta disposición habrá que esperar que el Poder Ejecutivo pueda instrumentar un régimen especial, mediante el cual se posibilite que un trabajador pueda percibir dicho cúmulo de jubilación y salario.
Se añade además que las bases sobre las cuales el Poder Ejecutivo deberá instrumentar dicho régimen especial son las siguientes:
La LUC incluye varias modificaciones en materia de contratación administrativa, como ser cuestiones de procedimientos, montos y topes para las contrataciones del Estado (previsto en los artículos 306 y siguientes).
Entre estos cambios, es importante resaltar los siguientes tres:
Por su parte, se eliminan las siguientes excepciones: i) la venta de productos destinados al fomento económico o a la satisfacción de necesidades sanitarias; ii) la posibilidad de acudir a la vía de la compra directa para adquirir bienes, contratar servicios o ejecutar obras cuya producción o suministro esté a cargo de cooperativas sociales; iii) eliminación de la posibilidad de acudir a la compra directa en caso de contratación de bienes o servicios por parte de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial, comercial y financiero del Estado, destinada a servicios que se encuentren en regímenes de libre competencia; iv) la compra directa para la adquisición de bienes o servicios por parte del Ministerio de Desarrollo Social.
Importa destacar por su parte que la LUC prevé la creación de la Agencia Reguladora de Compras Estatales, cuyo cometido medular será asesorar al Poder Ejecutivo en la fijación de políticas de compras, suprimiendo las actuales Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) y Unidad Centralizada de Compras (UCA). Establece además la LUC un “Precio Máximo de Adquisición”, que será el menor precio de compra vigente a un momento dado, para cada artículo contenido en el catálogo único de bienes adquiridos por el Estado. En todo trámite de compra que refiera a un artículo contenido en dicho catálogo único, el ordenador respectivo deberá incorporar en las actuaciones el valor del precio máximo de adquisición publicado por la antedicha Agencia Reguladora de Compras Estatales.
Finalmente, la LUC crea la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, que tendrá el cometido principal de recolectar y analizar información y evaluar las políticas que fije el Poder Ejecutivo, con la finalidad de generar evidencia que permita comparar lo proyectado con los resultados efectivamente obtenidos en la gestión, así maximizar la eficiencia de la administración.
La LUC incluye cinco disposiciones cuya finalidad central es encomendar al Poder Ejecutivo la mejora del marco institucional del sistema de concesiones y los contratos de participación público-privada (“PPP”).
Es bueno recordar que el instituto del PPP ha sido un dinamizador importante en este último tiempo, habiéndose probado como balanceada herramienta para canalizar las dispares urgencias y capacidades de la parte privada y la pública. Como muestra valga el dato de haber hoy en marcha 13 proyectos PPP por una suma total cercana a los 2000 millones de dólares, lo cual habla por sí solo sobre las bondades del instrumento y la positiva recepción que ha tenido en los inversores internacionales.
Bajo ese contexto, la LUC comete a la Presidencia de la República y a los Ministerios de Economía (MEF) y de Transporte (MTOP), el desarrollo de un Plan Estratégico de Fortalecimiento de Infraestructura” que cumpla con los siguientes objetivos:
Se proyecta la creación de una única agencia o entidad que gestione todas las etapas de los distintos proyectos. Cabe recordar que, bajo el régimen actual, deben intervenir distintas áreas estatales en cada proyecto8, lo cual suele conllevar inevitables dilaciones en los plazos de tramitación. Por tanto, mediante esta Agencia la LUC pretende completar la necesaria armonización de las distintas dependencias así dar la debida agilidad al proceso.
Se instruye fijar pautas técnicas objetivas para facilitar el adecuado reparto de los riesgos contractuales, en función de las mejores prácticas internacionales en la materia. La distribución de riesgos es un tema central en el sistema de PPP si se tiene en cuenta que se trata de contratos que promedian los 20 años de duración. Si bien el principio general en la materia es que cada parte asuma los riesgos que mejor pueda administrar y al menor costo posible (eficiencia), se proyecta avanzar en la definición de los lineamientos específicos para la mejor aplicación de dicho principio general.9
El Plan deberá recomendar pautas técnicas objetivas para la mejora en la elaboración de pliegos de condiciones, encomendando fijar plazos adecuados para la tramitación de los proyectos y esquemas de financiación. Cabe indicar que, desde la entrada en vigencia de la actual Ley N° 18.786, la estructuración y concreción de proyectos quizás ha insumido más tiempo del deseado. Se pretende por tanto adecuar los necesarios trámites de la parte pública, con la agilidad que precisa el privado en la proyección de sus costos. Por otra parte, se prevé que el Poder Ejecutivo podrá solicitar asistencia técnica a organismos internacionales para mejor diseño del Plan. El objetivo indudable es lograr una mayor agilidad al contratar con el privado.
En conclusión, si bien la LUC no introduce cambios sustanciales en el marco regulatorio actual de las PPP, aun así, incorpora objetivos ambiciosos y modernos en su diseño institucional y su proceso, buscando lograr mayor celeridad y eficiencia.
Insístase estar ante un instrumento muy positivo para mejorar la infraestructura de nuestro país, fomentando la reactivación de la economía y generación de empleos.
La LUC incluye importantes cambios en sede de prescripción, actualizando previsiones que datan del origen de nuestros códigos. En su mayoría, las modificaciones tienden a disminuir los plazos de prescripción, tanto la adquisitiva como la extintiva, buscando acompasar los tiempos del hoy, en línea además con la práctica internacional en la materia. Importa destacar que los cambios se introducen tanto en el Código Civil como en el de Comercio, ajustándose además el Código General del Proceso para acompañar estas reformas.
El objetivo central es acortar los plazos para adquirir o extinguir los derechos, contemplando los intereses de ambas partes involucradas.
Estas modificaciones traerán aparejada, además, una mayor celeridad al momento de proceder al estudio de los antecedentes dominiales necesario para la transferencia de todo inmueble, pasándose a retrotraer su estudio a 20 años, en vez de a 30 como a la fecha. El fundamento de esta práctica notarial radica justamente en prever la usucapión o prescripción adquisitiva, y las acciones reales emergentes de tales derechos. De aprobarse esta norma, bastará ahora con retrotraerse a 20 años.
A continuación, se analizarán los distintos supuestos que prevé la LUC.
La actual redacción del artículo 1204 del Código Civil para prescripción adquisitiva de inmuebles, establece que a efectos de adquirir un bien inmueble por prescripción, será necesaria la posesión por un plazo de 10 años entre presentes, y de 20 años entre ausentes, siempre y cuando se cuente con buena fe y justo título. Para poder computar esos plazos, el artículo 1206 del Código (en su redacción actual), establece que el poseedor podrá añadir a su tiempo de posesión la de aquel de quien hubo la cosa, siempre y cuando ambos hayan comenzado a poseer de buena fe.
La LUC modifica en primer lugar el artículo 1204, eliminando la diferencia de plazo de posesión entre ausentes y presentes, siendo que el supuesto de la ausencia es hoy muy inverosímil (a diferencia de hace dos siglos). Ahora se prevé un único plazo de posesión de 10 años, con buena fe y justo título para prescribir un inmueble. Consecuentemente, al perder utilidad la distinción, se prevé la derogación del artículo 1205 del Código Civil, que disponía qué personas deben reputarse ausentes a los efectos de este tipo de prescripción adquisitiva
Por otro parte, se propone una modificación al artículo 1206, respecto de la posibilidad de sumar plazos de posesión realizados por tercero, para solicitar una prescripción en beneficio del poseedor actual. Esta posibilidad queda excluida para los supuestos previstos en los artículos 1211 y 1214 del Código Civil (es decir, prescripción por posesión por un plazo de 30 años para bienes inmuebles sin justo título, y la prescripción por el transcurso de un plazo de 6 años para bienes muebles sin justo título, respectivamente). En estos casos, para sumar los períodos anteriores de posesión, no será necesario que el predecesor de quien el actual posesor hubiera adquirido sus derechos, hubiera comenzado a poseer de buena fe.
Actualmente, esta hipótesis se encuentra prevista en el artículo 1211 del Código Civil, que estipula poder prescribir inmuebles y derechos reales (sin necesidad de justo título ni acreditar buena fe) por una posesión de 30 años.
La LUC plantea una modificación del mencionado artículo, tendiente a disminuir el plazo de prescripción de 30 a 20 años, manteniendo las restantes condiciones necesarias a tales efectos.
La redacción vigente del Código Civil en sus artículos 1215 y 1216 prevé que las acciones reales prescriben en plazo de 30 (salvo determinadas excepciones) y las personales por deuda exigible en un plazo de 20 años, a contar desde que la deuda sea exigible.
La LUC, propone la modificación de los mencionados artículos, disminuyendo los plazos de prescripción a 20 años para las acciones reales, salvo ciertas hipótesis especiales, cuyos plazos se mantienen (salvo ciertas excepciones), y 10 años para las acciones personales. Por lo que, de aprobarse la LUC, ambos plazos disminuirían en 10 años cada uno.
Acompañando esta nueva regulación en materia civil, se prevé también una modificación del Código de Comercio, estableciéndose que las acciones provenientes de obligaciones comerciales, ya sean contraídas por escritura pública o privada, quedarían prescriptas si no son intentadas dentro de los 10 años. Conforme lo previsto a la fecha por el artículo 1018 del Código de Comercio, el plazo actualmente es de 20 años.
Desde el punto de vista del Derecho Procesal, la LUC establece que los procesos de prescripción adquisitiva de cualquier clase de bienes (muebles o inmuebles) se tramitarán mediante el proceso extraordinario. Esta inclusión se efectiviza a través de la inclusión de un nuevo numeral 4) al artículo 349 del Código General del Proceso.
En el último artículo del título de modificaciones, se resuelve cómo se aplicarán las disposiciones en cuestión, previendo despejar dudas con relación a este supuesto.
La LUC prevé que las prescripciones que hubieran comenzado a transcurrir a la fecha en que LUC se haga efectiva, se determinarán en base a las disposiciones de ésta y los nuevos plazos en ella contenidos. Sin embargo, las prescripciones en curso que, por efecto de las reducciones de plazo establecidas por la LUC, se hubieren consumado o se consumaren antes del plazo de 2 años a partir de la fecha referida, se consumarán recién al finalizar dicho lapso (artículo 491 de la LUC). Esta previsión intenta que los nuevos plazos de prescripción no tomen por sorpresa a los involucrados, a quienes concede un período de al menos 2 años para poner a resguardo sus eventuales derechos.
Si bien esta parecería ser la interpretación lógica de esta previsión, entendemos que su redacción puede dar lugar a ciertas dudas respecto de su implementación para casos que hoy estén corriendo.
Con el fin de intentar dar solución a los problemas existentes en materia de vivienda, la LUC consagra una novedosa regulación especial para contratos de arrendamiento de inmuebles sin garantías, procurando fomentar su uso por parte de los arrendadores
Para que un arrendamiento quede comprendido dentro de este régimen, es necesario que las partes acuerden por escrito someterse a esta normativa, y que no se haya otorgado garantía de ninguna naturaleza al arrendador. A priori el régimen es para inmuebles con destino casa habituación, aunque la LUC admite aplicarlo cuando el bien se destine a pequeña industria doméstica o artesanal o al ejercicio de una profesión universitaria o similar. La falta de cumplimiento de alguna de las condiciones antedichas no hará aplicable este estatuto legal especial, por lo que, en este caso, el arrendamiento se sujetará al régimen de derecho común previsto en el Decreto-Ley Nº 14.219 o en el Código Civil, según sea el caso.
La LUC faculta que los contratantes pacten libremente el plazo mínimo del arriendo, el precio y su método de reajuste. Se trata de una modificación relevante respecto de los arrendamientos incluidos bajo el régimen del Decreto Ley Nº 14.219 que consagraba plazos mínimos en favor del arrendatario, la obligación de pactar precio en moneda nacional y el mecanismo de reajuste. La LUC prohíbe que el arrendador pueda exigir el pago anticipado de más de una mensualidad de alquiler, con el propósito de evitar que ese pago anticipado sea una vía oblicua para obtener una garantía en favor del arrendador.
Para balancear la falta de garantía, la LUC concede al arrendador un mecanismo mucho más ventajoso que el derecho común para hacer valer su derecho de cobro y/o restitución del inmueble.
El primer beneficio de esta LUC es para constituir la mora por falta de pago, donde el arrendador puede no esperar ningún plazo e incluso se habilita poder pactar mora automática o por telegrama colacionado intimando al pago por tres días hábiles. Esto es muy positivo para el arrendador, ya que en el régimen común recién luego de los diez días de vencido el plazo se podía intimar el pago y el arrendatario incurría en mora a los diez días de la intimación.
Los otros cambios ventajosos para el arrendador son para gestionar el recupero del inmueble con el juicio de desalojo y lanzamiento, tanto por causal: (a) vencimiento del plazo, o (b) falta de pago.
En caso (a) de desalojo por vencimiento del plazo, la LUC prevé que, presentada la demanda, el desalojo se dispondrá en los 30 días de notificado el decreto, sin suspenderse por eventual oposiciones del arrendatario. Esta modificación tiene trascendencia mayúscula, pues en el régimen común, la desocupación y entrega por vencimiento de plazo se realiza 6 o 12 meses después de decretado el desalojo, y puede postergarse de haber defensas del inquilino.
Y en esa misma línea, el régimen de la LUC modifica el trámite de lanzamiento al inquilino incumplidor. En efecto, se permite al arrendador pedir lanzamiento no bien venza el antedicho plazo de desalojo, y el Juzgado lo deberá efectivizar mediante Alguacil en los siguientes 15 días hábiles, prorrogable por una sola vez y siempre y cuando dicha solicitud de prórroga sea presentada con dos días hábiles de anticipación al día fijado para el lanzamiento. Este es otro cambio sustancial respecto al régimen aplicable a arrendamientos comunes, donde el lanzamiento por vencimiento de plazo puede extenderse hasta 120 días, siendo además práctica frecuente que el pedido de prórroga sea solicitado el mismo día del lanzamiento. Y bajo el régimen de la LUC, la prórroga del lanzamiento no podrá ser por plazo mayor a 7 días hábiles.
En caso (b) de desalojo por falta de pago, la LUC prevé un trámite todavía más ágil a favor del arrendador. Una vez en mora el arrendatario (sea por telegrama o incluso por aplicación de la mora automática), el arrendador puede iniciar el desalojo por mal pagador, que será dispuesto con plazo de 6 días hábiles, a diferencia de los otros casos bajo régimen común cuyo plazo será de 20 días. Una vez firme la sentencia de desalojo, pasados esos 6 días el arrendador puede pedir lanzamiento, cuyo plazo será de 5 días hábiles; y en esta hipótesis, ese lanzamiento podrá ser prorrogado por una sola vez siempre que el pedido de prórroga se presente con dos días hábiles de anticipación al día fijado para el lanzamiento. Prórroga que no podrá ser por un plazo mayor a los cinco días hábiles.
Como se ve, las ventajas procesales para el arrendador son sustanciosas, así compensar el riesgo que corre por falta de garantía, buscando con ello poder potenciar el acceso a la vivienda, un problema innegable.
Por último, la LUC también prevé normativa adicional aplicable a estos contratos de arrendamiento, resumida en los siguientes puntos: (i) prevé la reconducción tácita del arrendamiento, es decir, si llegada la fecha de vencimiento del contrato, ninguna de las partes hubiese notificado a la otra su voluntad de no renovarlo al menos con un mes de antelación, el término del contrato se prorrogará por plazos iguales a los plazos originales establecidos en el contrato; (ii) prevé la nulidad de toda cláusula del contrato que establezca renunciar a los plazos de desalojo o lanzamiento, o toda previsión que conlleve elevar el precio de alquiler o pagarlo por adelantado una vez vencido el plazo del contrato, y también las eventuales multas por falta de entrega al vencimiento del plazo cuyos montos sean doce veces superior al valor del arriendo; (iii) como se indicó al inicio, la condición indispensable para hacer aplicable este régimen de la LUC es no prever garantía alguna, ni siquiera pagos por adelantado, en cuyo caso aplica el régimen de derecho común.
En definitiva, la LUC busca fomentar la celebración de estos contratos de arrendamiento sin garantías, estableciendo -como contrapartida- un régimen más beneficioso para el arrendador que procura que éste pueda hacerse del inmueble arrendado en menor plazo, eliminando trabas actuales y ofreciendo un trámite con mayor celeridad y plazos más breves, que confiemos luego en la práctica judicial se demuestren ser efectivamente ágiles.
La LUC prevé importantes modificaciones a la actual normativa referente a la titularidad de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias de la Ley N° 18.092.
Conviene recordar que bajo la normativa actualmente vigente, solo pueden ser titulares del derecho de propiedad sobre inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias las personas físicas, o las sociedades comprendidas en la Ley N° 16.060 (sociedades anónimas y sociedades en comandita por acciones comprendidas en la Ley 16.060), o sociedades agrarias y asociaciones agrarias de la Ley N° 17.777 y cooperativas agrarias del Decreto – Ley N° 15.645, o las sociedades de fomento rural comprendidas en el Decreto – Ley N° 14.330, y personas públicas estatales y no estatales, siempre que la totalidad de su capital social se encuentre representado por cuotas sociales o acciones nominativas y su titularidad corresponda íntegramente a personas físicas.
No obstante ello, las sociedades que no cumplan con estos requisitos, podrán igualmente ser titulares de bienes inmuebles rurales o explotaciones agropecuarias: i) siempre que los inmuebles rurales a adquirir sean afectados a actividades ajenas a las definidas por el artículo 3° de la Ley N° 17.777 (es decir aquellos inmuebles rurales en los cuales no se realice “actividad agraria”); o ii) en los casos en que se haya obtenido la previa autorización del Poder Ejecutivo debido a que el número de accionistas o la índole de la empresa impiden que el capital accionario esté representado por acciones nominativas cuya titularidad corresponda íntegramente a personas físicas.
Respecto a la previa autorización del Poder Ejecutivo, cabe destacar que el Decreto Reglamentario N° 225/007 en su actual redacción, consagra (entre otras cosas), que el Poder Ejecutivo podrá autorizar que sean titulares del derecho de propiedad sobre inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias, por ejemplo: i) las sociedades comerciales comprendidas en la Ley Nº 16.060, cuyo capital social esté representado mayoritariamente por títulos que se hayan integrado mediante procedimientos de oferta pública en la Bolsa de Valores o en otras Bolsas del exterior de reconocido prestigio; y ii) las sociedades anónimas (entre otras) cuyo capital social esté representado por títulos al portador o nominativos que no cumplan las condiciones precedentes, cuando la actividad que desarrollen forma parte de un proyecto cuya ejecución se considere prioritaria para el desarrollo productivo del país.
Actualmente, los interesados en obtener la autorización previa del Poder Ejecutivo deben presentar su solicitud ante el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, que actúa en forma conjunta con el Ministerio de Economía y Finanzas, mediante una Comisión creada a tal fin. Dicha Comisión asesora al Poder Ejecutivo, tanto en lo relativo al otorgamiento de las autorizaciones, como en el posterior cumplimiento de los requisitos asociados a las mismas.
En caso de presentarse el proyecto productivo ante el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, debe tenerse presente que el mismo debe incluir un plan de producción y manejo responsable y sustentable de los recursos naturales y de protección del medio ambiente. A los efectos de la aprobación del referido proyecto, la Comisión asesora tendrá especialmente en cuenta los siguientes objetivos: a) la creación de nuevas fuentes de trabajo en el medio rural, el fomento de la pequeña empresa familiar y la obtención de productos comercializables a nivel internacional, así como que propendan a la erradicación de la pobreza en el campo; b) la incorporación de tecnología; c) el aumento de valor agregado en el país a los productos que se obtengan; d) el desarrollo de nuevas cadenas productivas en nuestra economía; y, e) la promoción de la descentralización territorial.
El objetivo de la Ley actualmente vigente es diáfano: restringir la titularidad de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias sólo a las personas jurídicas, exigiéndose que su capital social deba estar representado por cuotas sociales o acciones nominativas pertenecientes íntegramente a personas físicas (salvo las excepciones previamente mencionadas, que se justificaban, por ejemplo, en casos donde un fondo, una sociedad que cotiza en bolsa, o una entidad que desarrolla un proyecto productivo cuya ejecución se considere prioritaria para el desarrollo productivo del país, sea el ente adquirente cuyos inversores sean indefinidos).
Pero la LUC plantea una modificación importante: propone eliminar el requisito de que los titulares de las cuotas sociales o acciones nominativas sean exclusivamente personas físicas. Conforme se expresa en su exposición de motivos, la modificación introducida tiene por finalidad “otorgar mayor flexibilidad respecto a quienes pueden ser titulares de los establecimientos a efectos de lograr una consolidación de dichas explotaciones como elementos centrales de la política agropecuaria en Uruguay”.
Por tanto, de aprobarse la modificación de la LUC, las sociedades mencionadas precedentemente (incluyendo las sociedades anónimas) podrán ser titulares de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias siempre que la totalidad de su capital social este representado en cuotas sociales o acciones nominativas, pudiendo su titularidad corresponder a personas físicas o personas jurídicas.
Asimismo, se eliminarían las dos excepciones anteriormente comentadas bajo el régimen actual, es decir: i) requerir autorización previa al Poder Ejecutivo cuando por el número de accionistas o la índole de la empresa no se cumple con el requisito de la nominatividad y, ii) excluir del régimen general a los inmuebles rurales que no sean destinados a actividades agrarias. Ello implica que, bajo la modificación planteada, la persona jurídica necesariamente deberá cumplir con el requisito de la nominatividad de sus acciones para poder adquirir o explotar inmuebles rurales; por más que los mismos sean destinados a actividades que no sean agrarias (hoteles, industrias, parques eólicos, etc.).
A modo de conclusión, de aprobarse la modificación de la LUC, la situación se retrotraería parcialmente a la situación anterior a la Ley N° 18.092, permitiéndose la titularidad de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias por parte de personas jurídicas. Sin perjuicio, éstas necesariamente deberán cumplir con el requisito de la nominatividad de sus acciones, lo que implica que, o se cumple con el requisito de la nominatividad, o la persona jurídica no podrá adquirir ni explotar inmuebles rurales.
Luego de varios años en el tapete, la LUC finalmente introduce la denominada “Portabilidad Numérica”, que consiste en la posibilidad de los usuarios de los servicios de telefonía móvil de mantener su número telefónico, aun en caso de cambio de empresa de telefonía móvil. Y es de notar que la LUC prevé que los costos de adecuación de redes y sistemas para la implementación de este derecho de portabilidad no podrán en ningún caso ser trasladados al usuario.
La implementación de esta reforma estará a cargo de un Comité creado dentro de la URSEC, que tendrá a su cargo el estudio técnico y del impacto económico que supone la portabilidad. El Comité lo integrarán personas de notoria solvencia y experiencia técnica en la materia, propuestos por URSEC y aprobados por el Poder Ejecutivo. De esa gestión derivará la implementación de este derecho, incluyendo las recomendaciones sobre tarifas, remuneraciones y demás derechos y deberes entre partes involucradas.
1 El límite establecido en dicho literal es de $250.000, el 15% es $ 37.500.
2 USD 4.105 al día 28.04.2020.
3 Decreto N° 512/66
4 Comité de Libertad Sindical – Caso 2699
5 Decreto N° 354/2010
6 Art 6 Decreto N° 165/2006
7 Decreto N° 76/2017
8 OPP, MEF, Comisión Técnica, TCR y SENACLAFT.
9 El marco regulatorio vigente (Ley 18.786 y Decretos Reglamentarios 17/012 y 280/012 de 2012 y 251/015 de 2015) establece que los contratos de PPP deben contener un desglose y detalle de la imputación de los riesgos derivados de la variación de costos, disponibilidad o demanda de las prestaciones, entre otros elementos de importancia.
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