Introducción

Como es sabido, en la edición 26 de la Conferencia de las Partes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, llevada a cabo en Glasgow, Reino Unido, durante los meses de octubre a noviembre del pasado año, los estados parte adoptaron el Pacto de Glasgow sobre el clima, tras intensas negociaciones en la materia¹.

En dicho acuerdo, ratificaron el compromiso asumido en el Pacto de París el cual exige limitar el incremento de la temperatura media mundial a 2 °C por encima del nivel preindustrial y no superar 1,5 °C, a la par que, destacaron la urgencia de actuar en esta década crítica, en la cual las emisiones de dióxido de carbono deben reducirse significativamente con el fin de alcanzar emisiones netas cero para mediados de siglo.

En esa inteligencia, en la Agenda de Progreso de la Conferencia de las Partes adoptada por más de cuarenta y dos países se estableció el compromiso de trabajar de manera conjunta para la implementación de las acciones establecidas en el Acuerdo de París².

En efecto, los países se comprometieron a arbitrar las medidas necesarias a fin de permitir que las tecnologías limpias y soluciones sostenibles sean económicas, accesibles y atractivas para cada sector fijando como plazo límite para ello, el año 2030. Dicha iniciativa, incluye expresamente al hidrógeno bajo en carbono.

Asimismo, y con el objeto de adoptar una economía global que priorice la producción del hidrógeno verde, las partes sostuvieron que la investigación de mercado reviste especial importancia, por lo cual encomendaron dicha tarea a la Agencia Internacional de Energía Renovables respecto de todas aquellas cuestiones relativas a los costos de producción, volumen y accesibilidad del hidrógeno verde.

El hidrógeno verde: definición y cadena de valor

El hidrógeno es una fuente de energía que puede obtenerse de diferentes maneras. Según las tecnologías y fuentes de energía empleadas, el hidrógeno producido puede ser clasificado -principalmente- como gris, azul y verde.

En el caso que el hidrógeno sea separado de sus elementos químicos asociados mediante un procedimiento denominado electrólisis, empleando energía proveniente de fuentes renovables, es considerado como hidrógeno verde.

Cabe señalar que la producción de hidrogeno verde mediante el empleo de fuentes renovables a la par que posee como ventaja el hecho de no liberar emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera durante la combustión o el proceso de producción, puede ser almacenado y transportado en grandes cantidades.

De tal modo, es empleado en industrias de envergadura, como aquellas que demandan el abastecimiento de grandes cantidades de energía, tales como la producción de acero, productos químicos, o bien, en los sectores que precisan ser abastecidos de combustibles, como el sector de transporte.

El mercado del hidrógeno verde a nivel mundial

De conformidad con expuesto anteriormente, los compromisos internacionales tendientes a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y el costo- relativamente- accesible de la generación de las energías renovables, motivaron que la producción del hidrógeno verde cobrara un impulso significativo, particularmente respecto de los sectores cuya descarbonización -como se dijo- resulta más compleja, tales como industrias destinadas a la producción de cemento, hierro, acero, productos químicos y el sector de transporte.

En esa tesitura, a fin de afrontar los desafíos que presenta la transición energética, varios países han presentado estrategias nacionales que contemplan distintas políticas públicas, medidas de fomento y planes de inversión tendientes a descarbonizar las economías.

En efecto, en el continente europeo y asiático numerosos países han presentado estrategias, objetivos y programas de financiamiento del hidrógeno verde. En la misma línea, las industrias han adoptado acciones específicas tendientes a la descarbonización.

Es allí, donde surge una inmejorable oportunidad para aquellos países que como la Argentina poseen grandes extensiones de tierra y vastos recursos para la necesaria producción de hidrógeno mediante el empleo de las energías renovables.

Normas aplicables al hidrógeno verde

En lo que respecta a las normas aplicables a la producción del hidrógeno verde, la Argentina ha dictado la ley 27520 que establece los presupuestos mínimos sobre adaptación y mitigación del cambio climático. Asimismo, con motivo de la Conferencia de las Partes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, se comprometió la alcanzar la neutralidad para el año 2050 y presentó la segunda contribución nacionalmente determinada ante la Secretaría de la Organización de las Naciones Unidas la cual incrementa en un 25,7% la pretensión de reducción de las emisiones de dióxido de carbono en relación a la contribución nacionalmente determinada presentada en el año 2016³.

Asimismo, en el mes de septiembre del año 2019 la Argentina celebró un memorándum de Cooperación en materia de hidrógeno para impulsar su desarrollo como fuente de energía no contaminante con Japón⁴. Además, integra la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) y se encuentra explorando alianzas con organismos internacionales especializados.

Sin perjuicio de ello, no existe a la fecha un marco normativo específico aplicable a la producción de hidrógeno verde.

Antes bien, la normativa aplicable en la materia es abundante y profusa y pertenece tanto al orden nacional como al provincial y municipal. Existe pues un solapamiento de competencias o, si se prefiere, el ejercicio de competencias concurrentes -principalmente- entre el estado nacional y las provincias.

Teniendo ello en consideración, se aludirá a las normas aplicables a las distintas etapas relativas a la producción del hidrógeno verde.

Así, en primer término, corresponde señalar que los proyectos destinados a la producción de hidrógeno verde precisan del otorgamiento de la respectiva declaración de impacto ambiental, otorgada por autoridad con competencia en materia ambiental en la provincia en la cual se encuentra radicado el proyecto. Dicha autorización, debe ser precedida de una audiencia pública, en cuyo marco la ciudadanía puede manifestar sus opiniones u objeciones respecto del proyecto en cuestión, las cuales deben de ser debidamente consideradas al momento de aprobar el proyecto⁵.

El acto administrativo mediante el cual aprueba el estudio de impacto ambiental debe -principalmente- contemplar la incidencia del proyecto respeto de las áreas naturalmente protegidas, las áreas de importancia para la biodiversidad, los humedales, las rutas migratorias de aves -si correspondiera-, las áreas productivas de terceros y comunidades locales.

Una vez que la compañía en cuestión obtiene la respectiva declaración de impacto ambiental, y para el caso que se contemple el suministro de electricidad a través del sistema interconectado nacional, deberá requerir su ingreso como agente del mercado eléctrico mayorista. En tal caso deberá cumplir con en anexo 17 de los Procedimientos y en el Anexo I en lo que respecta a los requisitos técnicos. Sobre el particular, vale estacar que la generación de energía renovables utilizando fuentes renovables se encuentra regida por la Ley 27.191 que prevé que para el año 2025 se debe alcanzar una contribución de las fuentes renovables de energía del 20% del consumo de la energía eléctrica nacional⁶.

Por otra parte, la implementación de un proyecto de producción de hidrógeno verde requiere del otorgamiento de permisos de vuelcos de efluentes líquidos, descarga de emisiones gaseosas y la inscripción como generador de residuos peligrosos a fin de llevar a cabo todas aquellas actividades relativas a la operación de desalinización del agua y posterior electrólisis. Dichos permisos pueden ser otorgados por las autoridades provinciales o municipales, dependiendo de cada jurisdicción. En el caso que se verifique un transporte interjurisdiccional de residuos para su posterior disposición final, será competente la autoridad nacional, que otorga el respectivo certificado ambiental anual⁷. Adicionalmente, el proyecto debe contar con una póliza de seguro ambiental.

Consideración aparte, merece el transporte de hidrógeno y derivados por autopista o ferrocarriles, el cual debe contar con las autorizaciones pertinentes extendidas por la Comisión Nacional Reguladora del Transporte. Para el supuesto que sea transportado mediante ductos, se requerirá el cumplimiento de las normas y estándares aplicables a los aparatos sometidos a presión.
Por lo demás, y dependiendo de la concentración de las sustancias empleadas, la compañía deberá contar con determinados registros o inscripciones, tales como la inscripción en el Registro de Precursores Químicos del SEDRONAR⁸ y como agente importador a fin de importar todos aquellos bienes (por ejemplo, aerogeneradores) necesarios para la llevar a cabo el proyecto. Asimismo, en el caso que el hidrógeno verde producido sea exportado – en todo o en parte- la compañía deberá estar también registrada como exportadora ante la Dirección General de Aduanas.

Para el supuesto que sea necesario construir infraestructura portuaria a fin de permitir el cargamento y amarre de embarcaciones que transporten el hidrógeno para su posterior exportación será menester en algunos casos obtener la autorización del Poder Ejecutivo Nacional⁹.

Por último, cabe mencionar ciertas restricciones existentes en materia de adquisición de tierras, como aquellas establecidas en la ley 26.737 que prohíbe a los extranjeros la adquisición directa o indirecta de la propiedad o la posesión de tierras rurales en exceso de ciertos límites porcentuales, y establece además una prohibición absoluta respecto de inmuebles rurales que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

Asimismo, respecto de aquellos inmuebles ubicados en las denominadas zonas de seguridad de frontera, las personas extranjeras deben obtener la previa conformidad, esto es, el dictado del acto administrativo emitido por el Ministerio del Interior mediante el cual se autorizan las operaciones de transmisión de dominio, arrendamiento, locaciones o cualquier forma de entrega de posesión o tenencia de bienes inmuebles.

Dicha restricción rige -como se dijo- respecto de los inmuebles ubicados en las denominadas zonas de seguridad de frontera y se aplica a las subsidiarias y sucursales constituidas en el país en tanto la sociedad extranjera sea propietaria del paquete accionario mayoritario o cuente con la cantidad de votos necesarios para prevalecer en las asambleas de accionistas, o bien, en el caso que las referidas sociedades constituidas en el país se encuentren en posición de controladas o vinculadas en más de un veinticinco por ciento por una sociedad extranjera.

Por lo demás, la ley 26.331 que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para los bosques nativos impone ciertas restricciones al uso de la tierra de bosques nativos que posean un valor de conservación alto o mediano.

Reflexión final

De conformidad con lo hasta aquí expuesto, la normativa dictada en materia de producción del hidrógeno verde es abundante, compleja y dispersa.

Asimismo, las normas vigentes y aplicables no prevén el otorgamiento de subsidios o beneficios fiscales para la producción del hidrógeno verde.

Solamente existe un reciente proyecto normativo que propone la creación del Fondo Nacional de Fomento del Hidrógeno y un régimen que incluye determinados beneficios promocionales y fiscales, el cual aún no ha tenido tratamiento legislativo¹⁰.

De allí que, a fin de cumplir con los compromisos internacionales asumidos, impulsar el desarrollo de la industria del hidrógeno verde y potenciar la capacidad de exportación de la Argentina es menester dictar un régimen específico aplicable a la actividad, el cual debería contemplar el otorgamiento beneficios de orden tributario o exenciones arancelarias a la importación, para compensar el mayor costo que implica la producción, almacenamiento y distribución del hidrógeno verde.

En efecto, y tal como aconteció con el régimen de fomento nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción eléctrica aprobado por ley 27.191, el cual contempló la creación del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de las Energías Renovables destinado al otorgamiento de préstamos, avales y garantías, la realización de aportes de capital y adquisición de instrumentos financieros de deuda o de capital destinados a la ejecución y financiación de proyectos elegibles, será menester crear un fondo destinado a financiar la producción del hidrógeno verde.

Asimismo, y tal como sucede en otras industrias, debería considerarse la adopción de medidas tendientes a otorgar la estabilidad fiscal.

Por otra parte, debería implementarse medidas tendientes a garantizar la exportación mediante la suscripción de contratos a término sin descuidar, en su caso, el abastecimiento del mercado local. A ese respecto, y en la medida de que los proyectos de producción de hidrógeno verde satisfagan una necesidad de interés público debidamente justificada, debería considerarse el otorgamiento de avales o garantías que cuenten con el respaldo del Estado Nacional¹¹.

Adicionalmente, y a fin de facilitar las inversiones debería considerarse la flexibilización de las restricciones cambiarias impuestas por la normativa vigente.

Por lo demás, sería de buena práctica establecer un procedimiento simplificado para el otorgamiento de la declaración de impacto ambiental¹² y los distintos permisos y autorizaciones ambientales requeridos para la implementación del proyecto a la par que deberían incorporarse aquellas cuestiones pertinentes relativas a la producción de hidrógeno verdes en leyes vinculadas a la transición energética y sostenibilidad, tales como la electromovilidad.

En suma, mediante la implementación de las medidas de fomento adecuadas podrá darse el impulso adecuado a la industria del hidrógeno verde y de tal modo, la Argentina podría posicionarse como un actor clave en la pretendida transición energética, aprovechando su capacidad de generación de energía, sus recursos naturales y potencial exportador, contribuyendo así al desarrollo de una economía sostenible.

¹ https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma3_auv_2_cover%20decision.pdf.
² https://ukcop26.org/cop26-world-leaders-summit-statement-on-the-breakthrough-agenda/
³ Cfr información disponible en https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/segunda_contribucion_nacional_final_ok.pdf.
⁴ Cfr. Información disponible en https://www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/la-argentina-y-japon-trabajaran-juntos-en-el-desarrollo-del-hidrogeno-como
⁵ Ley 25675 artículo, art. 20.
⁶ Vale aclara que el marco regulatorio eléctrico está integrado por las siguientes normas: (i)  la Ley N° 15.336 (de 1960) ; (ii) la Ley N° 24.065 (de 1992) , que constituye el núcleo del marco regulatorio eléctrico, a la que en lo sucesivo nos referiremos como  “LMRE”; (iii) el Decreto N° 1398/92, que aprobó la Reglamentación de la LMRE; (iv) los procedimientos para la programación de la operación, el despacho cálculo de precios, aprobados por la Resolución ex SEE N° 61/92 y sus numerosas modificatorias y complementarias, que constituyen una suerte de compilación de reglamentos administrativos aprobados por la Secretaría de Energía , conocidos generalmente como “los procedimientos” y a los que nos referimos de tal manera a lo largo del presente.
⁷ Ley 24.051, art. 5.
⁸ Ley 26.045, art. 8.
⁹ Ley 24.093, artículos 2 y 4.
¹⁰ Proyecto de ley presentado en fecha 27 de agosto de 2021 por los diputados Jimena Latorre, Lorena Matzen y Roxana Reyes.
¹¹ En este sentido, el régimen de fomento de las energías renovables prevé el otorgamiento de avales y garantías, respaldados por el Estado Nacional y por el Banco Mundial, para garantizar el cumplimiento de los contratos de compraventa de energía eléctrica suscriptos con CAMMESA. En igual sentido, el régimen aplicable a los contratos de participación público-privada prevé la constitución de un fideicomiso destinado a financiar los proyectos de PPP. Además, dicho régimen contempla el aporte contingente del Estado Nacional, esto es el compromiso por parte del Estado Nacional de contar con los fondos necesarios en la moneda correspondiente para que la cuenta de reserva del fideicomiso individual del proyecto sea suficiente para hacer frente al pago de los respectivos títulos de reconocimiento de pago por inversión.
¹² Si bien no existe en nuestro ordenamiento procedimientos abreviados para proyectos declarados de interés público -provincial o nacional- como podría ser el caso de aquellos destinados a la producción del hidrógeno verde, merece destacarse como antecedente el régimen de los contratos de participación público-privada. Dicho régimen establece que, con carácter previo a la aprobación de la documentación contractual, debe tomar intervención el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.  En efecto, así sucedió con los contractos para la construcción de autopistas y rutas seguras en los cuales luego de la priorización de los proyectos se expidió el entonces Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación sobre los aspectos y riesgos ambientales respectivos. De tal manera y si bien dicha intervención no neutralizó la obligación del contratista PPP de presentar el respectivo estudio de impacto ambiental, facilitó dicha tarea ya que los eventuales riesgos del proyecto fueron evaluados de antemano por la autoridad federal. Asimismo, y a fin de facilitar la implementación de los proyectos de PPP, los contratos establecieron que el ente contratante debía actuar con la mayor diligencia ante las autoridades ambientales competentes para facilitar el cumplimiento de las exigencias ambientales que estas requiriesen al contratista PPP en el marco de sus competencias a fin de que se otorguen los permisos o autorizaciones ambientales respectivas y, a esos efectos, debía brindar su colaboración al contratista PPP. Asimismo, en caso de que fuera necesario se comtepló la oportuna asistencia e intervención del entonces Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.