Le 10 septembre 2013, le gouvernement de l'Alberta a publié l’Alberta Wetland Policy (la « nouvelle politique »). Cette nouvelle politique respecte les principes de base de la Water for Life: Alberta’s Strategy for Sustainability, qui a été publiée en 2003 et renouvelée en 2008 et qui, selon le gouvernement, réaffirme la volonté de celui-ci de gérer efficacement les ressources en eau pour le bénéfice de tous les Albertains. Le plan de mise en œuvre de la nouvelle politique sera publié d’ici août 2014 pour les zones blanches (zones habitées et terres agricoles) et d’ici août 2015 pour les zones vertes (principalement les terres appartenant à l'État situées dans le nord de la province). La nouvelle politique remplacera les deux politiques suivantes datant de 1993 :
La nouvelle politique a été adoptée en vertu des pouvoirs que la Water Act1 confère au gouvernement provincial. Son objectif déclaré est de réduire au minimum la perte et la dégradation des zones humides tout en permettant une croissance et un développement économique durables. La nouvelle politique a pour mission de « conserver, restaurer, protéger et gérer les zones humides de l'Alberta pour soutenir les avantages qu'elles procurent à l'environnement, à la société et à l'économie » [traduction libre]. Dans cet esprit, la nouvelle politique stipule que les efforts seront axés sur les quatre résultats suivants :
i. protéger les zones humides de la plus haute valeur écologique pour le bénéfice à long terme de tous les Albertains;
ii. conserver et restaurer les zones humides et leurs avantages dans les zones où les pertes ont été élevées;
iii. éviter et réduire les pertes de zones humides et, si nécessaire, remplacer la valeur des zones humides perdues;
iv. tenir compte du contexte régional dans la gestion des zones humides.
La nouvelle politique s'applique aux zones humides naturelles de l'Alberta, c’est-à-dire les tourbières, les marais, les marécages et les plans d’eau peu profonde, en plus de toutes les zones humides naturelles restaurées. Elle s'applique également aux zones humides artificielles qui ont été aménagées dans le but de remplacer des zones humides naturelles. La nouvelle politique préconise une hiérarchie des mesures d’atténuation selon laquelle il est préférable en premier lieu d’éviter tout impact négatif sur les zones humides, puis, lorsque l’évitement total est impossible, de minimiser de tels impacts et, en dernier recours, de compenser la perte de zones humides.
Les activités ayant une incidence sur les zones humides de l’Alberta sont non seulement assujetties à la nouvelle politique, mais elles sont également régies par la législation provinciale et fédérale et, dans certains domaines, par des politiques municipales relatives aux zones humides. Ces textes législatifs, au même titre que la nouvelle politique, sont destinés à permettre une approche coordonnée de la gestion des zones humides entre les trois paliers de gouvernement. Les lois fédérales relatives à la gestion des zones humides sont la Loi sur les pêches2 et la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs3. Les lois provinciales applicables sont la Water Act, l’Environmental Protection and Enhancement Act4 (l’« EPEA ») et la Public Lands Act5. À titre d’exemple de politique municipale relative aux zones humides, notons la Wetland Conservation Policy qu’a adoptée le comté de Strathcona.
Le présent document traitera des aspects des lois et des politiques gouvernementales que devraient connaître tous ceux et celles qui envisagent de mener des activités susceptibles d’avoir une incidence sur les zones humides de l’Alberta.
Les promoteurs doivent continuer de respecter les exigences réglementaires en vigueur à l’échelle fédérale, provinciale ou municipale : le texte de la nouvelle politique est clair à ce sujet. En conséquence, nous vous fournissons ci-dessous un survol des exigences législatives qui pourraient s’appliquer en ce qui concerne les activités ayant une incidence sur les zones humides.
Au niveau fédéral, la Loi sur les pêches et la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs réglementent certains aspects de la gestion des zones humides. Aux termes de la Loi sur les pêches, il est interdit d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson6, sauf si l’activité figure expressément dans la liste des activités permises qu’établit la loi7. La Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs interdit à quiconque de rejeter ou de permettre que soit rejetée une substance nocive pour les oiseaux migrateurs dans des eaux ou une région fréquentées par ces oiseaux ou en tout autre lieu à partir duquel la substance pourrait pénétrer dans ces eaux ou cette région8, sauf dans certains cas prévus par la loi.
Les activités ayant une incidence sur les zones humides peuvent également être assujetties à l'approbation de la province ou aux exigences en matière d’octroi de permis de la Water Act, de l’EPEA ou de la Public Lands Act. La Water Act vise à soutenir et promouvoir la conservation et la gestion de l'eau, y compris l'attribution et l'utilisation judicieuses de l'eau. Cette loi est le principal fondement législatif de la mise en œuvre de la nouvelle politique. En vertu de la Water Act et de ses règlements, la province pourrait devoir approuver des activités telles que l'aménagement paysager en bordure d'une zone humide9 ou la pose d’une conduite de distribution dans une zone humide10. En outre, il peut être nécessaire d’obtenir un permis pour réaliser des travaux de dérivation des eaux d'une zone humide11.
Alberta Environment peut également décider qu'une activité particulière soumise aux dispositions de la Water Act doit aussi se conformer à l'EPEA12. Le processus d'approbation que prévoit l’EPEA peut s’engager indépendamment de celui de la Water Act si les activités que le promoteur mène sont assujetties aux règlements de l’EPEA13. Suivant la nature du projet, l’approbation requise en vertu de la loi peut nécessiter une évaluation d’impact environnemental. Au niveau provincial, un promoteur dont les activités pourraient avoir une incidence sur les zones humides doit se conformer, le cas échéant, aux dispositions de la Public Lands Act14.
Les municipalités peuvent adopter des règlements administratifs sur la gestion des zones humides15. La Wetland Conservation Policy du comté de Strathcona a pour but de garantir la conservation des zones humides dans le cadre du processus d’aménagement du territoire et de la construction de bâtiments et d'infrastructures. Tout projet immobilier initié par un propriétaire ou par un tiers, y compris le comté lui-même, est soumis à cette politique.
La nouvelle politique, qui constitue un complément aux exigences que fixent les lois et les règlements fédéraux, provinciaux ou municipaux applicables, influencera les décisions qui seront prises en matière de gestion des zones humides. La nouvelle politique prône une gestion des impacts cumulatifs locaux. Autrement dit, les décisions réglementaires concernant un site donné doivent être appliquées en tenant compte des priorités économiques, sociales et environnementales locales16.
La nouvelle politique définit les « mesures d’atténuation » comme des « activités de gestion entreprises pour éviter ou minimiser les impacts négatifs d’un projet sur les zones humides ou pour compenser la perte de zones humides, le cas échéant »17 [traduction libre]. Une séquence d’atténuation a été créée dans le but de faciliter le processus d'approbation réglementaire. Voici dans l’ordre les trois étapes de cette séquence : éviter, minimiser et compenser.
En vertu de la nouvelle politique, les mesures permettant d’atténuer les effets d’une activité se fondent sur la « valeur écologique » de la zone humide, qui est une appréciation de l’importance relative de la zone humide du point de vue écologique et humain18. Le calcul de la valeur écologique se fonde sur une série d’unités de comparaison des milieux humides. Ces indicateurs sont divisés en cinq groupes fonctionnels clés : biodiversité et santé écologique, amélioration de la qualité de l'eau, fonction hydrologique, utilisations humaines et abondance relative. Les points attribués à chaque critère s’additionnent pour donner une valeur totale dont le résultat permet de classer les zones humides dans l’une des quatre catégories de valeur écologique. Une carte des valeurs écologiques des zones humides de la province sera créée pour servir de référence dès les premières phases de la planification d’un projet.
Éviter d’intervenir directement dans les milieux humides est souvent considéré comme la solution à privilégier. Pour qu’un projet affectant un milieu humide soit jugé acceptable, le promoteur devra avoir prouvé qu’il n’est pas possible de réaliser le projet ailleurs, de le modifier ou d’en adapter la conception. Le promoteur d’un tel projet devra tenir compte de considérations environnementales, sociales et économiques. Il est probable que plus la valeur écologique de la zone humide sera grande, plus la preuve que l’incidence du projet sur l’environnement est nécessaire et inévitable devra être solide.
On entend par minimiser les impacts le fait de « réduire au maximum les impacts négatifs d’un projet sur les zones humides »19. La minimisation devient une option uniquement lorsqu’il est prouvé que les impacts d’un projet ne peuvent pas être évités. Il est possible d’envisager plusieurs façons de réduire les impacts négatifs et le choix de l’approche à privilégier doit être fait en fonction du type de zone humide et de sa valeur écologique ainsi que de l’activité visée. La réduction des impacts doit être fondée sur des techniques éprouvées; toutefois, la nouvelle politique stipule que les promoteurs ne devraient pas être pénalisés s’ils mettent en œuvre de nouvelles approches ou des approches expérimentales qui n'obtiennent pas les résultats escomptés. Le promoteur sera tenu d’assumer les coûts liés au suivi dont les efforts de réduction des impacts d’un projet devront faire l’objet et on s'attend à ce que de tels efforts se poursuivent jusqu’à la fin de l’activité. Si les efforts de minimisation échouent et que la zone humide disparaît, le promoteur sera tenu de financer et de mettre en œuvre des mesures de compensation.
La compensation sera exigée uniquement si les impacts du projet n’ont pas pu être évités ni suffisamment réduits. Elle ne sera pas nécessaire s’il est possible de remettre la zone humide dans l’état où elle se trouvait avant sa détérioration dans un délai raisonnable. En ce qui a trait aux mesures de compensation, le promoteur aura la possibilité de payer les frais de la restauration20 ou d’effectuer lui-même les travaux.
Les mesures de compensation peuvent être correctrices ou non. La restauration, la bonification et la création d’une zone humide sont des mesures correctrices. Parmi les mesures non correctrices qui correspondent aux normes actuelles, mentionnons la recherche sur les mesures de restauration, la surveillance active de zones humides à haute valeur écologique, la recherche sur les zones humides, l'éducation du public et la protection des zones humides pour en assurer la pérennité.
On se sert du ratio « valeur de la zone humide détruite/valeur de la zone humide créée » pour établir les exigences de compensation. Le système de ratio s'appliquera aux paiements versés pour compenser les dommages causés à l’environnement ainsi qu’aux travaux de restauration ou de création d’un milieu humide. Le coût des mesures de compensation sera établi sur la base de quatre facteurs clés : le coût moyen de la restauration, les coûts liés au suivi à long terme des mesures de restauration, les frais administratifs et la valeur moyenne des terres dans la zone où la perte a été enregistrée. Le fait de payer les frais des mesures de compensation aux termes de la nouvelle politique n’exempte pas la personne de payer les frais qui peuvent être exigés en vertu des autres lois ou règlements applicables. Lorsqu’un promoteur choisit d’exécuter les travaux de restauration, la nouvelle politique reconnaît les efforts qu’il déploie pour que la zone humide ait une plus haute valeur écologique qu’avant. Par exemple, quatre hectares de zones humides d’une valeur « D » peuvent être remplacés par quatre hectares de zones humides d’une valeur « D » (ratio 1:1) ou par deux hectares de zones humides d’une valeur « C » (ratio de 0,5:1).
S’il est possible, aux termes de la nouvelle politique, de minimiser ou d’atténuer les effets d’une activité, il est toujours préférable d’éviter d’intervenir dans les milieux humides.
Un promoteur qui envisage de mener des activités susceptibles d’avoir une incidence sur des zones humides doit connaître les exigences réglementaires qu’imposent les lois fédérales ou provinciales ainsi que les décrets municipaux. La nouvelle politique que le gouvernement de l’Alberta vient de publier constitue un nouvel aspect de la gestion des zones humides dont il faut tenir compte dans le cadre du processus d'élaboration d’un projet; il est probable que les principes énoncés dans la nouvelle politique seront intégrées aux lois, aux politiques, aux processus de planification et aux programmes du gouvernement de l'Alberta et de ses partenaires.
Cet article a été rédigé par Alex G. MacWilliam, Caitlin Graham et Craig Crooks.
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1 RSA 2000, c W-3. 2 RSC, 1985, c F-14 3 SC 1994, c 22 4 RSA 2000, c E-12 5 RSA 2000, c P-40 6 Section 35(1) 7 Section 35(2) 8 Section 5.1(1); consulter également la section 5.1(2) 9 Ministerial Regulations, Annexe 1, Section 2(d)(i) 10 Ibid, Annexe 1, section 2(c)(v) 11 Ibid, Annexe 3, section 1(c)(i) et (ii) 12 Water Act, section 5 13 Voir l’Activities Designation Regulation, Alta Reg 276/2003, qui définit la liste des activités nécessitant une approbation en vertu de l’EPEA ainsi que les activités qui en sont exemptées. 14 Voir, par exemple, la section 20. En application de la section 2, la Public Lands Act s’appliquent à toutes les terres de la Couronne, sous réserve de certaines exceptions. 15 Municipal Government Act, RSA 2000, C M-26, Part 17 16 Nouvelle politique, page 16 17 Ibid, page 14 18 Ibid, page 14 19 Ibid, page 24 20 Le promoteur peut payer les frais des mesures de compensation des zones humides perdues.
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