Wzmożona aktywność Unii Europejskiej

Unia Europejska od lat podejmuje działania związane z dekarbonizacją przemysłu, czyli ograniczaniem, a w dalszej perspektywie eliminowaniem emisji CO2. Przykładem jest chociażby unijny system handlu uprawnieniami do emisji funkcjonujący od 2005 roku, czy też regulacje dotyczące emisji przemysłowych z 2010 roku.

Jednakże w ostatnich latach widoczna jest wzmożona aktywność w tym zakresie. Od czasu ogłoszenia Europejskiego Zielonego Ładu w 2019 roku przyjęto co najmniej kilkanaście unijnych aktów prawnych związanych z dekarbonizacją. Ich nadrzędnym celem jest redukcja emisji o 55 procent do 2030 roku oraz zerowy poziom emisji netto do 2050 roku. Komunikat Komisji Europejskiej – Pakt dla czystego przemysłu: wspólny plan działania na rzecz konkurencyjności i dekarbonizacji („Pakt dla czystego przemysłu”, „Clean Industrial Deal”), opublikowany pod koniec lutego 2025 roku, wyznacza również cel redukcji emisji o 90 procent do 2040 roku.

Niekiedy podnosi się, że część z tych aktów nakłada tak daleko idące obciążenia finansowe i administracyjne, że zagraża konkurencyjności przemysłu unijnego. Wydaje się, że w ostatnim czasie dostrzega to też unijny prawodawca, który stara się uelastycznić niektóre regulacje, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy nakładają one bardzo duże obciążenia, podczas gdy korzyści środowiskowe są stosunkowo niewielkie.

Wynikiem tego są kolejne dyrektywy i rozporządzenia. Część z nich wprowadza zupełnie nowe rozwiązania, inne modyfikują te, które już obowiązują. Niektóre dotyczą konkretnych branż lub sektorów, inne odnoszą się do przemysłu w ogólności. Niewątpliwie jednak wszystkie są odzwierciedleniem pewnych kierunków w polityce dekarbonizacyjnej Unii Europejskiej. Kilka z tych tendencji zasługuje na szczególną uwagę.

Ochrona konkurencyjności przemysłu unijnego

Zaostrzanie przepisów z zakresu ochrony środowiska, w tym zaostrzanie reguł przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji CO2, może prowadzić do przenoszenia działalności produkcyjnej do państw trzecich, w których normy są mniej rygorystyczne, niż te obowiązujące w Unii Europejskiej. Może skutkować również nabywaniem przez unijnych przedsiębiorców produktów wysokoemisyjnych od producentów z państw trzecich, którzy do ich ceny nie doliczają opłat emisyjnych. Taka praktyka stanowi poważne zagrożenie dla konkurencyjności przemysłu unijnego i jest jednym z największych ryzyk unijnej polityki dekarbonizacyjnej.

W rezultacie, konieczne jest wdrażanie narzędzi zapobiegających tzw. ucieczce emisji do państw trzecich. Do tej pory, podstawowym narzędziem w tym zakresie był mechanizm przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji CO2. Jednakże pula bezpłatnych uprawnień do emisji stopniowo zmniejsza się, dodatkowo zaś zasady ich przyznawania zaostrzają się.

Nowym mechanizm zapobiegający ucieczce emisji zagranicę został wprowadzony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady 2023/956 z dnia 10 maja 2023 roku. ustanawiającym mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 („rozporządzenie CBAM”). Mechanizm ma zapewnić objęcie produktów przywożonych takimi samymi kosztami jak te, które ponoszone są w EU ETS, a w rezultacie zrównanie opłaty emisyjnej od produktów przywożonych i wewnątrzunijnych. Pośrednio CBAM ma doprowadzić również do zmniejszenia emisji w państwach trzecich, które nie są nim objęte bezpośrednio.

Jednocześnie CBAM budzi wiele kontrowersji, zarówno w Unii Europejskiej, jak i poza nią. Mimo że jest unijnym mechanizmem, oddziałuje na handel międzynarodowy i może zmniejszyć eksport kluczowych towarów do Unii Europejskiej. Niektóre państwa, w tym Indie, zapowiadały lub zapowiadają złożenie skargi na CBAM do Światowej Organizacji Handlu. Co więcej, czasami wskazuje się, że CBAM wcale nie zapobiegnie przenoszeniu działalności produkcyjnej do państw trzecich. Wręcz przeciwnie, producenci coraz częściej będą przenosić działalność zagranicę, a nabywcami ich towarów staną się głównie podmioty spoza Unii Europejskiej, co dodatkowo przyczyni się do obniżenia konkurencyjności przemysłu unijnego.

Pomimo tych wątpliwości, żywe pozostają głosy, że w obliczu restrykcyjnej polityki dekarbonizacyjnej Unii Europejskiej, CBAM jest niezbędny. Planowane jest natomiast zawężenie zakresu jego stosowania, o czym mowa w dalszej części artykułu.

Rozszerzanie zakresu stosowania niektórych regulacji…

Efektywne i skuteczne regulacje wymagają tego, aby dotyczyły przedsiębiorców mających największy wpływ na środowisko. W rezultacie, dyrektywy i rozporządzenia z zakresu dekarbonizacji poddawane są przeglądom, w wyniku których ich zakresy są zmieniane. W związku z tym, że plany dekarbonizacyjne Unii Europejskiej są ambitne, zakresy te są najczęściej rozszerzane, ale czasami również zawężane, co wynika z konieczności połączenia ambicji klimatycznych i ochrony konkurencyjności.

Przykładowo, w 2023 roku dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 roku. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE („dyrektywa EU ETS”) objęto transport morski. Jest to uzasadnione tym, że emisje pochodzące z paliw sprzedawanych na potrzeby rejsów pomiędzy państwami członkowskimi lub pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi na przestrzeni ostatnich 30 lat wzrosły o około 36 procent i jednocześnie transport morski odpowiada za około 3-4 procent emisji w Unii Europejskiej.

Podobnie, dyrektywą objęto spalanie paliw w budynkach, transporcie drogowym i sektorach dodatkowych, jako że budynki i transport są, obok przemysłu, głównymi użytkownikami energii i źródłem emisji. Jednocześnie redukcje emisji w budynkach i sektorze wytwarzania energii elektrycznej mogą być najbardziej opłacalne i wynosić około 60 procent w porównaniu z 2005 rokiem, w szczególności z uwagi na zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych oraz promowanie efektywności energetycznej. Oczywiście, pomimo opłacalności, objęcie dyrektywą tych sektorów budzi liczne kontrowersje, jako że skutkować będzie wzrostem cen dla konsumentów.

… i zawężanie zakresu stosowania innych

Natomiast pod koniec lutego 2025 roku opublikowano tzw. pakiet Omnibus, zawierający m.in. projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie 2023/956 w odniesieniu do uproszczenia i wzmocnienia mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2. Projekt zawęża zakres stosowania CBAM i wyłącza z niego przesyłki o ciężarze nieprzekraczającym 50 ton. Dotychczas CBAM nie miał zastosowania do przesyłek o wartości poniżej 150 EUR, jednakże uznano, że taki próg jest nieproporcjonalny do wpływu importerów małych ilości towarów na emisje. Stwierdzono, że próg masy zwolni większość importerów z obowiązków wynikających z CBAM, w szczególności małych i średnich przedsiębiorców, a jednocześnie utrzyma w zakresie stosowania CBAM ponad 99 procent emisji wbudowanych. W rezultacie, będzie najlepiej realizował cele klimatyczne Unii Europejskiej.

Uproszczenia administracyjne dla niektórych technologii

Istotnym elementem ograniczania emisji przemysłowych jest również inwestowanie w niskoemisyjne technologie. Aby przyspieszyć inwestycje w tym zakresie, w ostatnim czasie wprowadzane są zachęty w postaci uproszczeń administracyjnych. Przykładem jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2024/1735 z dnia 13 czerwca 2024 roku. w sprawie ustanowienia ram środków na rzecz wzmocnienia europejskiego ekosystemu produkcji technologii neutralnych emisyjnie i zmieniające rozporządzenie 2018/1724 („Akt o przemyśle neutralnym emisyjnie”). Celem Aktu jest 3-krotne zwiększenie liczby kluczowych technologii neutralnych emisyjnie na etapie masowej produkcji do 2030 roku i dotrzymanie tempa globalnym trendom.

Technologiami neutralnymi emisyjnie są m.in. technologie słoneczne, w tym fotowoltaiczne, lądowej energetyki wiatrowej i morskiej energii odnawialnej, baterii i magazynowania energii oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (technologie CCS). Dla takich technologii Akt o przemyśle neutralnym emisyjnie przewiduje między innymi:

1. wyznaczenie punktów kontaktowych, odpowiedzialnych za ułatwianie i koordynowanie procesów wydawania pozwoleń,
2. określenie maksymalnego czasu trwania tych procesów (12 miesięcy w przypadku budowy lub rozbudowy projektów produkcji technologii neutralnych emisyjnie o rocznej zdolności produkcji poniżej 1 GW oraz 18 miesięcy w przypadku budowy lub rozbudowy projektów o rocznej zdolności produkcji co najmniej 1 GW lub projektów, których roczna zdolność produkcji nie jest mierzona w GW),
3. stworzenie piaskownic regulacyjnych technologii neutralnych emisyjnie, czyli systemów umożliwiających przedsiębiorstwom testowanie innowacyjnych technologii neutralnych emisyjnie w kontrolowanym środowisku rzeczywistym, w ramach konkretnego planu opracowanego i monitorowanego przez właściwy organ.

Akt przewiduje również dalsze zachęty dla tzw. strategicznych projektów na rzecz neutralności emisyjnej, przyczyniających się do osiągnięcia jego celów i spełniających co najmniej jedno z kryteriów dodatkowych.

Dodatkowe uproszczenia administracyjne, w szczególności dotyczące skrócenia czasu trwania procesów wydawania pozwoleń, ma wprowadzać Akt o przyspieszeniu dekarbonizacji przemysłu „Industrial Decarbonisation Accelerator Act”, którego projekt najprawdopodobniej zostanie opublikowany w tym roku. Mogą objąć one np. udzielanie niektórych pozwoleń za pomocą tzw. milczącej zgody, niewymagającej aktywności organu.

Skrócenie czasu trwania procesów wydawania pozwoleń jest bardzo istotne, ponieważ zasadniczo przed ich uzyskaniem, instalacje nie mogą być eksploatowane. Tymczasem w praktyce, procesy wydawania pozwoleń są niekiedy długotrwałe i skutecznie opóźniają realizację inwestycji.

Czego można się spodziewać?

Polityka dekarbonizacyjna Unii Europejskiej jest bardzo ambitna. Niekiedy podnosi się wręcz, że przesłania inne cele, w tym wzrost gospodarczy i konkurencyjność, zwłaszcza w obliczu licznych kryzysów. Wydaje się, że unijny prawodawca to dostrzega i w ostatnim czasie wychodzi naprzeciw przedsiębiorcom, starając się połączyć cele neutralności klimatycznej oraz cele społeczne i gospodarcze. Biorąc pod uwagę aktualne tendencje, w nadchodzących latach można się spodziewać przede wszystkim modyfikacji już istniejących narzędzi z zakresu dekarbonizacji. W pewnych zakresach najpewniej zostaną one zaostrzone, w innych natomiast złagodzone.

Przykładowo, w ostatnim czasie rozpoczęto konsultacje w sprawie przeglądu dyrektywy EU ETS. Jak wskazuje Komisja Europejska w zaproszeniu do składaniu uwag, jego celem jest dopilnowanie, by rynek pozostał wydajny i stwarzał zachęty do inwestowania w obniżanie emisyjności w kontekście globalnym, ale jednocześnie rozwiązywanie konkretnych problemów, z jakimi borykają się sektory objęte systemem, aby ułatwić wdrażanie dostępnych rozwiązań. Przegląd potencjalnie obejmować będzie rozszerzenie systemu handlu uprawnieniami do emisji, np. o spalanie stałych odpadów komunalnych, dodatkowe loty i działalność lotniczą oraz instalacje o mocy cieplnej poniżej 20 MW, ale jednocześnie wprowadzenie mechanizmów wsparcia ukierunkowanych na wychwytywanie, składowanie i wykorzystywanie CO2.

Podobnie, w nadchodzących latach CBAM prawdopodobnie zostanie rozszerzony na kolejne produkty, np. szkło, tak aby jego zakres jak najpełniej odzwierciedlał zakres EU ETS. Jednocześnie, tak jak już zasygnalizowano, toczą się prace nad wyłączeniem z niego przesyłek o ciężarze nieprzekraczającym 50 ton, co będzie skutkowało zwolnieniem z CBAM większości importerów, w szczególności małych i średnich przedsiębiorców.

Innymi słowy, można spodziewać się dalszego zaostrzania przepisów związanych z dekarbonizacją, ale równolegle najprawdopodobniej wdrażane będą zachęty i narzędzia łagodzące skutki rygorystycznych regulacji, zwłaszcza w sektorze nowoczesnych technologii oraz w sektorach borykających się z wysokimi cenami energii. Narzędzia te skupione będą na cyfryzacji i uproszczeniach administracyjnych, ale potencjalnie obejmować będą również wsparcie finansowe, np. w ramach planowanego unijnego Funduszu Konkurencyjności oraz Banku Dekarbonizacji Przemysłu, czy też ulg podatkowych dla przedsiębiorstw w sektorach strategicznych dla ekologicznej transformacji.