Jednym z najczęściej żądanych w trakcie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego podmiotowych środków dowodowych, czy posługując się tradycyjną terminologią – dokumentów dotyczących spełniania warunków udziału w postępowaniu – służących potwierdzaniu sytuacji ekonomicznej i finansowej wykonawców jest sprawozdanie finansowe lub są to jego części.
Wymaganą formą dokumentów składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jest forma elektroniczna. W przypadku dokumentów papierowych, w myśl aktualnie , jak i poprzednio obowiązujących przepisów , konieczne jest sporządzenie ich cyfrowej kopii oraz potwierdzenie tego typu cyfrowego odwzorowania z papierowym oryginałem przy pomocy kwalifikowanego podpisu elektronicznego.
Również w myśl przepisów ustawy o rachunkowości, sprawozdanie finansowe sporządza się w postaci elektronicznej oraz opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, a regulacje dotyczące sporządzania i przekazywania rocznego sprawozdania zakładają informatyczną strukturą całości dokumentu.
Ponadto zgodnie z przepisami ww. ustawy, sprawozdanie finansowe składa się z:
1) bilansu; 2) rachunku zysków i strat; 3) informacji dodatkowej, obejmującej wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowe informacje i objaśnienia.
Powyższą regulację ustawy o rachunkowości należy zestawić z przepisami dotyczącymi bezpośrednio postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zarówno w zakresie narzucanej przez te przepisy formy dokumentów, jak też możliwości żądania i przedkładania jedynie poszczególnych części sprawozdania. Właśnie w związku z porównaniem ww. przepisów, w przedmiocie formy i sposobu wyodrębniania i przedkładanych części sprawozdania w praktyce zamówień publicznych pojawiły się istotne kontrowersje, które znalazły swoje odniesienie w kontrolach dokonywanych przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jak też orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej.
Mianowicie w trakcie prowadzonej pod sygnaturą KU/127/21 kontroli uprzedniej, Prezes UZP ustalił m.in., iż przedłożone przez wybranego wykonawcę w trakcie kontrolowanego postępowania i zaakceptowane przez zamawiającego wymagane części sprawozdania finansowego (bilans oraz rachunek zysków i strat), zostały sporządzone w postaci wydruków z plików xtml, które zostały podpisane przez głównego księgowego i kierownika jednostki (podpisami tradycyjnymi), a następnie zeskanowane, potwierdzone za zgodność elektronicznym podpisem kwalifikowanym przez wykonawcę i w tej formie przedłożone zamawiającemu.
W związku z powyższym w Informacji o wyniku kontroli uprzedniej z dnia 1 października 2021 r. Prezes UZP zarzucił nieprzedłożenie sprawozdania finansowego (żądanej części sprawozdania: bilansu oraz rachunku zysków i strat) w elektronicznym oryginale. W ocenie UZP niemożliwe jest sporządzenie i przedłożenie w postępowaniu o udzielenie zamówienia elektronicznej kopii części „podmiotowych środków dowodowych mających postać naturalnych dokumentów elektronicznych”.
W informacji o wyniku kontroli stwierdzono m.in., że tylko oryginalny dokument elektroniczny w sposób należyty będzie potwierdzał spełnianie warunku udziału w postępowaniu. Wskazano również, iż „wydruk w postaci papierowej sprawozdania finansowego sporządzonego w postaci elektronicznej będzie tylko kopią sprawozdania finansowego, nie zaś oryginałem sprawozdania finansowego”. Natomiast sporządzanie elektronicznych kopii „naturalnego dokumentu elektronicznego” jakim jest sprawozdanie finansowe i potwierdzenie jego zgodności z oryginałem na potrzeby wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu jest niemożliwe w związku z faktem, iż dokument tego typu powinien „mieć atrybuty dowodu, tj. powinien posiadać cechy niezmienności niesionej informacji w okresie, w którym powinien istnieć, w celu umożliwiania poznania i ustalenia faktów, z którymi jest związany, a także ustalenia pewnych danych, takich jak data i czas jego powstania oraz możliwość jednoznacznego ustalenia osób związanych z tym dokumentem, w szczególności osób go podpisujących. W odniesieniu do podmiotowych środków dowodowych mających postać naturalnych dokumentów elektronicznych oznacza to, że powinny być one przekazane w postaci pierwotnej, przy zachowaniu ich integralności”.
W konsekwencji, w świetle szeroko omówionych zasad i wymagań dotyczących sporządzonego sprawozdania finansowego wynikających z przepisów o rachunkowości (jako integralnego dokumentu elektronicznego podpisanego przez kierownika jednostki i jej księgowego), stwierdzono: „Nie ma zatem technicznej możliwości sporządzania wyciągu elektronicznego/wyodrębnia części z podpisanego dokumentu elektronicznego (np. rachunku zysków i strat) bez naruszania integralności złożonych na nim podpisów”. W wyniku wniesionych zastrzeżeń wobec ww. wyniku kontroli, stanowisko w sprawie zajęła Krajowa Izba Odwoławcza.
W uchwale z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt KIO/KU 21/21, Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła zastrzeżenia oraz wskazała i podkreśliła, iż „Zamawiający nie żądał od wykonawców złożenia dokumentu całego sprawozdania finansowego, a wyłącznie jego konkretnych części. Co za tym idzie dopuszczalne było złożenie przez wykonawcę fragmentów odpowiednich sprawozdań finansowych w zakresie niezbędnym do wykazania spełniania warunku udziału w postępowaniu.” Tym samym KIO zakwestionowała przyjęcie i założenie przez UZP, że w istocie tylko całość sprawozdania finansowego może służyć potwierdzeniu spełniania warunków udziału w postępowaniu, wskazując, iż jest to niezgodne z przepisami dopuszczającymi wymaganie i przedkładanie jedynie części tego dokumentu. W uzasadnieniu uchwały Izba powołała się również własny wyrok w sprawie KIO 3003/21 z 28 października 2021 r. który dotyczył analogicznego stanu faktycznego, i gdzie wskazano, że w zakresie procedury udzielania zamówienia oraz formy dokumentów żądanych przez zamawiającego i składanych przez wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia podstawowe znaczenie ma ustawa oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie. W wyroku KIO 3003/21, Izba dostrzegła, iż istotnie, przepisy ustawy o rachunkowości nakazują od 1 października 2018 r. sporządzenie sprawozdania finansowego, którego częścią jest rachunek zysków i strat, wyłącznie w postaci elektronicznej. W ocenie KIO nie można jednak tracić z pola widzenia, że obowiązujące w tym postępowaniu przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w odniesieniu do dokumentów potwierdzających posiadanie przez wykonawcę zdolności ekonomicznej i finansowej nie zostały zmienione i nie wyłączają możliwości złożenia dokumentów w postaci kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem w odniesieniu do sprawozdania finansowego, ani nie sprzeciwiają się możliwości żądania przez zamawiającego, a w konsekwencji również złożenia przez wykonawcę, części tego sprawozdania. Również relewantne przepisy aktualnego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów lub oświadczeń, jakich zamawiający może żądać od wykonawcy (Dz. U. poz. 2145) nie uległy zmianie w stosunku do rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów i nie zawierają w swojej treści regulacji wprost przenoszącej obowiązujące od dwóch lat regulacje ustawy o rachunkowości.
Skoro zatem przepisy dotyczące dokumentów potwierdzających spełnianie ustalonych przez zamawiającego wymagań podmiotowych oraz form ich składania obowiązujące w badanym postępowaniu nie są spójne z przepisami ustawy o rachunkowości, to wymagania zamawiającego w zakresie dokumentów bilansowych, w sytuacji, gdy oczekuje ich złożenia w formie wynikającej z przepisów ustawy o rachunkowości, powinny być jasno wyrażone w dokumentach zamówienia. Profesjonalizm oczekiwany od wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego wyrażający się m.in. w znajomości przepisów prawa musi bowiem dać pierwszeństwo zasadom prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, w tym zasadzie przejrzystości, która wymaga, by procedura udzielania zamówienia publicznego była oparta na jasnych, jednoznacznych i zrozumiałych wymaganiach zamawiającego, co sprzyja równemu traktowaniu wykonawców i uczciwej konkurencji. Izba powołała w tym zakresie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE w spawie C-216/17 Autorità Garantedella Concorrenza e del Mercato – Antitrust, CoopserviceSoc. coop arl., które wskazuje na związek zasady przejrzystości oraz zasady równego traktowania i niedyskryminacji.
Ponadto KIO uznała, że brak spójności między wymaganiami ustawy o rachunkowości i przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych nie może obciążać wykonawców, składających dokumenty zgodnie z wymaganiami wynikającymi z SIWZ i działającymi w zaufaniu do jej postanowień. Sprzeczne z zasadami udzielania zamówień publicznych jest zatem wyciąganie przez zamawiającego negatywnych konsekwencji wobec wykonawców, w szczególności dokonywanie czynności o charakterze eliminacyjnym, na podstawie wymagań, które nie wynikają wprost z przepisów ustawy lub dokumentacji przetargowej.
Oceniając i dopuszczając możliwość sporządzania cyfrowej kopii części sprawozdania finansowego przez jej uprzedni wydruk i następnie sporządzenie skanu, Izba powołała się również na własne orzecznictwo dotyczące skanu oferty, która została pierwotnie sporządzona w postaci papierowej i podpisana własnoręcznie, a następnie jako kopia w formacie pdf opatrzona podpisem elektronicznym, które uznaje tak sporządzony i podpisany skan za dokument sporządzony w postaci elektronicznej (vide przykładowo orzeczenia w sprawach: KIO 119/19, KIO 221/19, KIO 277/19, KIO 412/19, KIO 599/19). Izba wskazała, iż podobny pogląd wyraził też Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w opinii „Dopuszczalność „skanu oferty” w postępowaniu o zamówienie publiczne” uwzględniającej stanowiska Ministerstwa Cyfryzacji i Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji, w której wskazał, że „ofertę pierwotnie sporządzoną w postaci papierowej następnie przekształconą do postaci elektronicznej np. poprzez jej zeskanowanie, winno uznać się za dokument elektroniczny”. Skoro zatem w odniesieniu do oferty, która zawsze powinna być złożona w formie oryginału, dopuszczalne jest jej złożenie jako oświadczenia wykonawcy sporządzonego pierwotnie w formie pisemnej, następnie zeskanowanego i opatrzonego podpisem elektronicznym, to brak jest jakichkolwiek podstaw, by a limine wyłączyć możliwość złożenia w tej formie sprawozdania finansowego. Jak zaznaczała Izba, stosowanie w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia rozbieżnych sposobów wykładni tych samych pojęć prawnych nie znajduje uzasadnienia i nie sprzyja budowaniu pewności prawa.
Stanowisko prezentowane przez Izbę w zakresie dopuszczalnych sposobów sporządzania i przedkładania części sprawozdania finansowego, należy ocenić jako zdecydowanie mniej formalistyczne, a przez to lepiej dostosowane do postulatów racjonalizacji systemu zamówień publicznych, niż stanowisko prezentowane przez Prezesa UZP w powoływanym wyniku kontroli. Niestety tradycją i specyfiką polskiego rynku zamówień publicznych pozostaje wykluczanie wykonawców, którzy ewidentnie materialnie spełniają warunki udziału w postępowaniu jedynie na skutek błędów formalnych popełnionych przy ich wykazywaniu. Stąd z uznaniem należy powitać każdy przejaw wykładni przepisów czy indywidualnego stosowania prawa, który zmierza do ograniczenia tego typu „tradycji” i jej skutków. Wypada również wyrazić nadzieję, iż pogląd zaprezentowany przez Izbę utrzyma się również na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów o podmiotowych środkach dowodowych i ich formie.
Powyższy artykuł ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita, 23 lutego 2022 roku, str. F4.
Niezamówione wiadomości i inne informacje przesłane dobrowolnie do firmy Dentons, nie będą uznane za informacje poufne i mogą zostać ujawnione osobom trzecim, mogą pozostać bez odpowiedzi i nie stanowią podstawy relacji pomiędzy prawnikiem a klientem. Jeśli nie jesteś klientem Dentons, prosimy o nieprzesyłanie informacji o charakterze poufnym.
Opis dostępny w innej wersji językowej.
Zostaniesz teraz przekierowany ze strony Dentons na stronę $redirectingsite w języku angielskim. Aby kontynuować, kliknij „Zatwierdź”.
Zostaniesz teraz przekierowany ze strony Dentons na stronę Beijing Dacheng Law Offices, LLP. Aby kontynuować, kliknij „Zatwierdź”.